Vertrauensfrage. Zur Krise des heutigen Parlamentarismus (Rezension)

Der Parlamentarismus ist der heimliche Star der deutschen Demokratie. Zumindest kann er für die letzten siebzig Jahre auf eine beeindruckende Integrationsleistung zurückblicken, wie der Würzburger Staatsrechtler Florian Meinel schreibt: „Die NS-Funktionseliten wurden durch das großzügige 131er-Gesetz, die Arbeiterschaft durch Betriebsverfassung, Vermögensbildungsgesetz und dynamische Rente, die Vertriebenen durch den Lastenausgleich, die Studenten durch das BAföG und Hochschulmitbestimmung und die Frauen durch Gleichberechtigungsgesetz und §218 StGB n. F. integriert.“ Man könnte sogar sagen, dass der Aufstieg der AfD nach 2015, so unerfreulich dieser auch den meisten erscheinen mag, für die nach wie vor ungebrochene Funktions- und Integrationsfähigkeit des bundesrepublikanischen Parlamentarismus spricht. Hiergegen jedoch verwehrt sich Meinel: Für ihn ist das „Auftreten einer rechten Anti-System-Opposition im Deutschen Bundestag“ eine „Zäsur und zugleich Abschluss jener großen Verwandlung, in der die Verfassung der Bundesrepublik seit der Wiedervereinigung begriffen ist.“

Worin besteht diese Verwandlung? Meinel geht es nicht um eine Idealisierung der Vergangenheit als einer Zeit mit „hohen Wahlbeteiligungen, gemäßigten Volksparteien, intaktem Wohlfahrtstaat, staatsmännischer Vernunft, dem Westen, objektiv berichtenden Medien und der Abwesenheit von Facebook und Twitter“. Vielmehr sieht er durch Art und Weise der Wiedervereinigung als Beitritt der DDR zum Gebiet der  Bundesrepublik nach Artikel 23 des Grundgesetzes statt einer gesamtstaatlichen Neukonstituierung nach Artikel 146 eine verpasste Chance, die jetzt dazu führt, dass sich Sollbruchstellen im Staatsaufbau, welche die Bundesrepublik von Anfang an begleitet haben, immer weniger ausgleichen und überbrücken lassen. Ein Blick auf die „Arbeitsebene der deutschen Demokratie“ zeigt, welche das sind:

Da sind zum einen die Verwaltungsstaatlichkeit und der sogenannte Vollzugsföderalismus, der von Anfang an, so Meinel, eine „scharf antiparlamentarische Pointe“ hatte. Der Bund erlässt die meisten Gesetze, den Ländern obliegt der Gesetzesvollzug – mitsamt den „großen Ermessensspieleräumen und Richtungsentscheidungen, die sich im Rahmen der Gesetzesanwendung ergeben.“ So seien „Gesetzgebung und Gesetzesausführung (…) absichtsvoll getrennt, während gleichzeitig das bundespolitische Agieren der Landesexekutiven in den Parlamenten der Länder kaum effektiv kontrolliert werden kann.“ Während sich alle Welt über das postulierte „Demokratiedefizit“ der Europäischen Union aufregt, ist der hier beschriebene Umstand der Allgemeinheit weniger präsent.

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Obwohl also der „Ausgleich dieser Spannung zwischen Exekutivföderalismus und parlamentarischem Regierungssystem (…) dem Grundgesetz nicht gelungen“ sei, hätten sich in der Bundesrepublik „drei genuin neue Vermittlungsinstitutionen“ herausgebildet, welche diesbezüglich ausgleichend gewirkt haben: Die Volksparteien, das Bundeskanzleramt und das Bundesverfassungsgericht. Alle drei unterliegen jedoch seit einigen Jahren einem rasanten Wandel: Der Abstieg der Volksparteien ist vielfach beschrieben worden. Während CDU/CSU und SPD bei der Bundestagswahl 1976 zusammen noch auf 91,2% der Stimmen kamen, waren es 2017 gerade noch 53,5%. Das Bundeskanzleramt hingegen habe sich aus dem Status einer „Vermittlungsinstitution“ immer mehr zur „Superinstitution des deutschen Regierungssystems“ entwickelt, was wiederum zu dessen „Präsidentialisierung“ geführt hat. Die „Unitarisierung der Exekutive“ könne, so Meinel, wenn sie so weiter voranschreitet, „zu jenem monokratischen Modell mit einem völlig herausgehobenen Kanzler und ihm nachgeordneten Amtsleitern“ zurückkehren, „das es in einer ähnliche Form schon einmal gab: unter Bismarck.“ Ob hier nicht auch ein Blick auf Adenauers „Kanzlerdemokratie“ gereicht hätte, die der kürzlich verstorbene Arnulf Baring so prägnant beschrieben hat, sei dahingestellt. Das Bundesverfassungsgericht schließlich sei in den letzten Jahren „von einer eher indirekten zu einer sehr viel direkteren Steuerung des parlamentarischen Regierungssystem übergegangen“, was manch einen Kommentator schon vom „Weg in den Richterstaat“ sprechen ließ.

Die Volksparteien im Abstieg, Bundeskanzleramt und Bundesverfassungsgericht zusehends „entgrenzt“ – es kracht also mächtig im Gebälk des deutschen Parlamentarismus, insbesondere da noch der Furor des Internets mit seinem Strukturwandel der Öffentlichkeit sowie Forderungen nach plebiszitären Entscheidungsfindungsprozessen als „Ergänzung“ zu Repräsentation und Mandat hinzukommen, die in Vielem an eine breite deutsche Tradition von Parlamentarismus- und Parteienkritik anknüpfen.

Was also tun? Meinel plädiert klar für eine Beibehaltung der spezifischen Aktionseinheit von Regierung und Parlamentsmehrheit, welche die deutsche Demokratie ausmacht. Von Minderheitsregierungen verspricht er sich keine Revitalisierung des Parlamentarismus, wie sie etwa Heinrich-August Winkler im Winter 2017/2018 ausgemalt hatte. Im Gegenteil: Diesbezügliche Szenarien betitelt er als „naive Hoffnung“. Vielmehr müsste ein erfolgreicher Minderheitskanzler plebiszitär um Zustimmung werben, der sich die Parteien dann nicht entgegenstellen könnten.

Ansetzen möchte Meinel am Bundesrat: Ihn zugunsten eines „Senats aus unabhängigen, in den Ländern direkt gewählten Mitgliedern“ abzuschaffen, hält er für einen gangbaren Weg um die faktische Mitbestimmung der Landesbürokratie in der Bundesgesetzgebung zu überwinden. Dies könne dann zu jener Renaissance des Parlamentarismus führen, die dringend benötigt werde, um der Entgrenzung von Bundeskanzleramt und Bundesverfassungsgericht etwas entgegenzusetzen.

Selbst wenn man dem Autor bei diesen und anderen Überlegungen dieses thesenstarken Bandes nicht folgen mag, handelt es sich doch um einen originellen Aufschlag, in dem nicht davor zurückschreckt wird, „einmal grundsätzlicher und größer zu denken“.

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